【摘 要】本文回顾改革开放以来中国的财税体制改革，对所经历的从“分灶吃饭”到分税制改革的过程，分别概括为行政性分权和经济性分权，并指出当前财税体制改革面临的基本问题是中国省以下的分税制并没有真正落实，这也是基层财政困难、隐性负债以及“土地财政”短期行为三大问题的体制性成因所在。深化财税体制改革的三大任务是预算改革、地方税体系建设与理顺中央和地方的事权和体制关系。此框架下还重点探讨了相关的土地财政、地方债、国企改革等问题。

  党的二十届三中全会《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（下文简称《决定》）表明，财政税收方面的深化改革是新一轮重大改革举措的重要组成部分。本文讨论对于新一轮财税体制改革的一些基本认识。

  20世纪70年代末决定了改革开放基本国策之后，在宏观层面，首先启动的改革举措是1980年推出财政分权的“分灶吃饭”体制。那时国家在基层和企业方面已经开展了以企业基金、利润留成等推动的改革试点；农村方面有改革之初安徽凤阳小岗村自发“分田到户”、后被中央引导和鼓励的联产承包责任制；区域方面有设立特区和开放沿海城市的特别安排。对于宏观全局，则认为不能采取那种“大爆炸”式一夜取消指令性计划的激进方案，必须渐进改革，摸着石头过河，遂决定在宏观层面上首先于财政分配环节向下分权，松动传统体制，并在由中央向地方分权的同时，也明确要求要逐步向企业分权，让企业活起来。现在回顾，“分灶吃饭”这个以财政分权为全局松动旧体制的重要改革事项，我们大家可以称之为“行政性分权”，它起到了积极的作用，但后来也很快显示出局限性，并带来一些负面问题的发生与演变。它的积极正面作用，是松动传统体制，为陆续跟进的计划体制以及物资、投资、人事、价格等等方面的体制变革给出了弹性空间，使整体渐进改革从分配环节开始慢慢地推进，调动地方积极性，以双轨制寻求过渡，在发展中掀起了一轮由增速提高、景气上升带来的积极态势和表现。但随后而来的，则有诸侯经济倾向、地方保护主义、市场分割、低水平重复建设、中央财政困难等负面问题。现在总结起来，行政性分权是以“块块为主”替代了“条条为主”，但是没有改造以行政隶属关系“条块分割”地控制企业的旧体制症结，所以越来越表现出负面效应。同时，引发的中央财政困难使中央政府无法行使应有的统领全局职能。所以，这促成了到20世纪90年代前期形成的基本共识——决策者高度一致地认识到必须有新的一轮财政体制改革，来带动全局性的改变。

  重大契机出现在的南方谈话之后。当时很快确立了社会主义市场经济的改革目标模式，接着点将由主持经济工作，紧锣密鼓准备了1994年1月1日推出的分税制配套改革。这是为市场经济打造间接调控体系的一个带有里程碑式意义、突变式特征的重大改革。现在总结来说，它使前文所述的“行政性分权”终于转变为同市场经济运行逻辑内洽的“经济性分权”。

  谈到分税制改革，很多人士（包括体制内一些有一定的影响力的人士）主要强调1994年分税制改革正确地处理了中央和地方的关系，带来了“提高两个比重”的效果，解除了中央财政面临的困难局面，认为这是它最主要的作用。这种说法当然本身事实正确，但远非全面。笔者所强调的1994年改革里程碑式的意义，所正确地处理的、排在第一位的，应该是政府和市场（市场主体）或者说政府和企业的关系。这个基本经济关系被领导人称为“改革的核心问题”。在正确地处理政府和企业关系方面，当然受到了当时必须变革的中央和地方关系困局的倒逼，1994年的改革，随后在直观表现上也很好地扭转了原来中央的困难局面。但就全局而言，其居首位、应强调的贡献，是1994年的改革，在政企关系方面，终于推进到了所有企业在不区分经济性质、不论大小、不问所谓官本位阶梯上的行政级别、也不看隶属关系的情况下，实现税法面前一律平等，依法该交国税的交国税，该交地方税的交地方税（共享税则是政府体系内按体制安排自己去分配财力的问题），税后可分配的部分，按照产权规范和政策环境实现企业自主分配。这就给各类企业公平竞争划出了共同的“一条起跑线”，对于整个改革深化来说当然居功至伟。以后国有企业和非国有企业的跨隶属关系、跨行政区划的兼并重组，要素的充分流动，国有企业行政级别的淡化，所有这些深化改革的事情，都得到了一个大体制框架的前提。这是很重要的进步。当然，中央和地方的关系本来就是触发这一改革的一个重要而关键的促进因素。实际上，中央和地方关系在1994年以后，确实告别了“体制周期”，没什么“三年、五年不变”的必要了，一直延续到现在，中央和以省为代表的地方之间，可以阳光化地在桌面上讨论怎样动态优化分税制。在正确地处理政府和企业、中央和地方关系的同时，还有现在看得越来越清楚的，把各级政府（我们大家可以称为公权体系）和作为自然人的纳税人（就是公民）的关系，也纳入了理顺经济关系的基本框架，是三位一体地将三种经济关系改进到适应市场经济基本逻辑、客观要求的结合状态。在这样的局面下，我们正真看到了一系列1994年改革的积极成果，对于之后的改革、发展、稳定产生了深远的正面影响效应。

  当时由于种种条件的制约，1994年改革带有相当浓厚的过渡色彩，后续的深化改革任务还相当艰巨。多年来分税制深化改革取得的成效值得充分肯定，但仍然遗留着改革需要攻坚克难的任务。在笔者接触到的所有文件、文字材料、研究文献里，很少有人指出但笔者愿意在此强调的代表性问题，是我们一定要正视一个基本现实：一直到现在，中国省以下的分税制并没有真正落实。

  我们多年来收集的所有省以下财政体制文件都很清楚地表明，省以下的体制状态可大致分为两种情况。一种是在沿海、中部一些很有影响的代表性省级行政区，文件上直接表述为省以下不实行分税制，而实行总额分成，这是传统财政体制的一种很典型的代表形式；另外一种，是不少地方，表述上是比照中央和省之间的分税制在省以下实行分税制，但实际上只能按各个税种各自分成——地方拿大头的主要财力是共享税，当然另有一些地方税种，三十多个省级行政区（包括计划单列市），在省以下的地方各个层级之间，实际形成的是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的财力分成制（“分钱制”），总体而言同传统体制下我们大家都知道会产生种种扭曲和弊病的情况大同小异。所以，对这些年来不断被抨击的基层财政困难、隐性负债，还有“土地财政”短期行为，这些在地方政府层面表现出的问题，需要有一个成因上基于此种现状的正确基本判断。有人说1994年的分税制重启了中央集权，因此造成基层财政困难等等问题，作者觉得这是陷入了严重的认识误区。1994年以后出现的上述三大问题，主要的制度性成因，是与省以下分税制迟迟不能到位紧密联系。本来分税制应该是跟统一大市场建设相对应，横向到边、纵向到底贯彻落实的，然而这么多年来，恰恰是这个过渡中想达到的目标不能落实，过渡态变成了凝固态，地方层面实际的财力分成制，在很大程度上可以解释为何会演变出前述的三大问题。这是省以下财政体制问题的症结所在。

  党的十八届三中全会已明确表述了“财政是国家治理的基础和重要支柱”。到了改革的深水区，这个现代国家治理所要求的财政基础，必须做到在符合市场经济基本逻辑客观要求的轨道上深化改革。作者觉得其中要解决的最现实的问题，就是怎样与党的二十大关于构建高水平市场经济体制的要求相匹配，实质性地深化财政体制和财政税收的配套改革，解决在中国省以下分税制迟迟未能落实的问题——很多有关部门的文件并没有明说中国省以下未进入分税制，但笔者作为研究者愿意直截了当地表述这个基本事实。从党的十八大、十九大到现在，中央关于财税改革的指导意见里，就是要以深化制度创新的改革举措，解决好相关的政府间体制理顺的问题，实际上就是一定要坚持分税制的改革方向，使其整体上真正达到贯穿各个地方政府层级的连通与落实状态。具体来看，十八大、十九大和二十大以来对于财税改革所要求的，可以概括为三大任务。十八大报告中，强调了理顺财政体制、构建地方税体系等重点任务，十八届三中全会文件的表述里，首先是预算改革，其次是税制改革，最后是理顺政府间的体制关系。到了十九大，三大任务中于“问题导向”下，特别强调了理顺体制关系。党的二十届三中全会《决定》对于全面深化改革中的财税体制改革，重申了十八大以来中央决策层面指导文件中的三大任务。

  进一步深化预算改革，思路比较清晰，就是要逐步以预算绩效水平的提高为导向，发展已有的预算体系。原来代表性的事项之一是中期滚动绩效预算。党的十八届三中全会后政治局审批通过的财政改革方案里，直接表述为三年滚动绩效预算，后来在实际在做的工作中发现，预测能力尚不能支持这样的预算编制，所以，就改称为三年滚动预算规划。今后为了突出预算绩效导向，总体来说是要逐步打造绩效预算的相关条件。而一向强调的理顺体制关系，即中央和地方各级政府间理顺财政体制这样的一个问题，显然是问题导向下针对前面所说的基层困难、隐性负债、土地财政短期行为这样一些问题，越来越带有一定要解决的现实迫切性了。如何来解决？还是要在预算体系改革优化中，结合着以制度建设、制度创新为纲，在这个轨道上要有一系列能够真正对症下药的解决方案。

  合乎逻辑地讲，有了各级政府政权，紧接着要解决的，就是合理设定他们的事权，施行政府职能转变，使职能合理化。近年来，中央一直在指导推出一系列文件，这些在中国具有法律上的约束力，可作为依据来解决中央和地方各级之间如何行使自己的事权——称为政府事权也好，财政事权也好，其实讲的是一回事，因为财政是“以政控财、以财行政”的分配体系，就是为政府履职服务的。这样的事权，在中央和地方专享事权方面，一般而言没有争议，是很清楚的。比如国防、外交是中央的事权，地方辖区内的治安是地方政府事权，而另外很多事项是中央和地方都必须介入的共担事权。为了使事权可操作地对应到支出责任，达到一个全套的设计，依文件规定，是要形成事权的一览表和对应事权的支出责任明细单。大体的套路，是在一些显然需要中央和地方都参与的事权领域里，比如义务教育、医疗保障、公共交通基础设施建设、环境保护等方面，将这些需要一同承担的大类事权，在全国列出八类、九类的区域差异（这等于说划出不同的阶梯），对于三十多个行政区哪几个进入哪一类（哪个阶梯）做到合理设计，而在一个具体类型的阶梯上，归属在内的几个省级行政区承担支出责任的具体操作，又是差别化的，都要在量值上一一标明来规定清楚。最简单地说，比如对于义务教育，中央和地方要一同承担，在支出责任的落实上，上海、北京这样的地方，中央可能只承担10%，而对于西藏、新疆等欠发达地区，中央承担90%甚至95%。这些支出责任都已经有了清晰的量化，之后就是对接操作了。完成这一任务显然不能一蹴而就。党的二十届三中全会的《决定》并没有直接表述“分税制”，但诸如此类相关事权和支出责任合理化的问题一样都不少，下一阶段可做应做之事，在文件中都点到为止地提了出来。

  从经济社会转轨来说，到底是更多集权还是分权，这个意义上的问题已在1994年改革形成经济性分权基本框架里予以解决了——笔者在前面强调了它的里程碑式意义。现在对于具体事权到底由哪级政府来掌握的调整，讨论上更多是就事论事的合理化问题，并不是说某一个事权的调整往中央提，就是实行了整个体制意义上的集权，往下放，就是实行了整个体制意义上的分权。举个例子，改革开放后河道、海洋上都出现了走私行为，就必须在水面打击走私，水上缉私事权一开始设定在地方，但是实际执行过程中，却必须倒逼着将事权往上提升——因为一个走私船在被缉私部门追赶的过程中，可能就到了两个行政区划的边界，这时候两个地方的事权主体必须办交接，等到交接办好了，走私船可能已经跑得无影无踪了。这样以后就改为明确规定：水上缉私是中央的事权。但其他很多类似的事权，并没有这种明显的倒逼机制，要进一步理清逻辑，达成共识，推进改革。回顾来看，党的十八届三中全会文件出来之后，好评如潮，有具体改革切入点的事项一共336项，其中有一项，就是明白准确地提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，是指试行中央设立巡回法庭和建立跨行政区划的司法机构，要解决的主要就是慢慢的变多的经济案件，其司法审判权不宜再继续放在地方，最合理的应该是向中央提升，收归为中央的事权。具体设想一下，一个经济案件由地方来做审理，事权在地方层面上假如由某个省、市来做，而这个案件涉及的经济利益关系，很可能是跨区域的，会牵涉其他省份甚至是海外，而实际上有审理事权的具体办案当地，地方保护主义、本位主义、各种“近水楼台先得月”拉关系、处关系的力量，会一拥而上，很容易影响案件判决结果的公正性。所以，合乎逻辑的事权安排，应该是将它提升为中央的事权，让设立了巡回法庭和跨行政区划的司法机构来行使这种公共权力。但在十八届三中全会中央层面提出了这一明确的改革方向以后，我们还没听到更多的进展，这方面的难度可想而知。有些事权，原则上看没有争议，比如国防是中央事权，但实际早就有把地方拉进来的种种机制，比如说建双拥模范城，军民联防，地方要在预备役、民兵训练、人民防空上做各种各样的配套。这样一些问题怎样合理化，也有待今后在事权（含代行事权）方面做出更细致、操作上更可行的一些改进。

  地方税体系建设与事权的履行，有非常紧密的内在联系。我国地方政府同税制联系最突出的问题，就是应支持着地方行使自己事权的地方税体系建设问题。现在可以说，这么多年，中国的地方税体系还没有成型，并没有总体看来一套规范设计的地方税体系。这实际上跟前面所说的中国省以下没有进入分税制状态，是同一个问题的两种表述——没有一个成型的地方税体系，何谈省以下分税制的落地。看起来技术性的税制改革任务，其实牵一发而动全身，联系着整个体制的深化改革。二十届三中全会《决定》中已有明确指导意见的一系列措施（涉及消费税、共享税、个人所得税、地方附加税等）之外，还可讨论从长计议的如下问题：

  1.房地产税。考虑中国地方税体系建设，首要的任务应该就是多年来中央态度非常明确、方向上指出要建立的房地产税。作为一种财产税，房地产税是直接税里的一个重要税种，其立法和税制确立后的运行，目标早就已经明确了。最初是以物业税模拟空转的试点做技术性准备，接着是上海、重庆两地以房产税名义来进行房地产税改革的试点（因为房产税在1986年就有全国人大对国务院的授权，国务院可以制订其细则，而到了两地试点启动的时候，国务院同意在细则里从两地开始，将原来只涉及的经营性房产，扩展到试点区域里对非经营性的一部分住宅也要进行税收调节）。当然这两个地方的方案也有差异，都是柔性切入，但是重庆的做法更激进些，不仅涉及增量，也涉及高端存量。那时候摸底，重庆辖区内三千多套称为独立别墅或者叫“花园洋房”的高端住宅，要开始每年征收被称为房产税的住宅保有环节实质性的房地产税。这个改革试点，在本土的经验积累上是很值得看重的。重庆的柔性切入，没有简单照搬美国“普遍征收”那样的最简化模式，而是考虑给出一个“第一单位的扣除”，即哪怕是豪宅、独立别墅、花园洋房，也有180平方米的扣除，超过180平方米的部分才交税。这就是中国在社会可接受性上一个值得看重的经验。后来在运行过程中，几年过去，没再次出现抗税的麻烦，于是当地在方案上又“拧螺丝”，将180平方米下调为120平方米，但同样在这个框架上承认：即使是顶级富豪的豪宅，也要给出扣除部分然后再行征税。这涉及以后在中国将房地产税更开阔地往下推进时，怎样化解相关矛盾，至少降低其冲突烈度。在上海、重庆两地试点多年之后，又有后续的新要求。2021年8月，中央财经委员会第十次会议特别强调要发力推进共同富裕，这时就特别看重了房地产税在二次分配、即再分配这个环节上促进共同富裕的功能作用。所以，很快形成了可以称之为“双管齐下”的推进方案：在地方试点的范围上要扩大，即“扩围”；另要在五年为期的试点扩围提供更丰富本土经验的支持下，在国家层面积极稳妥推进房地产税立法。这两方面呼应着推进，已经箭在弦上，但后来由于当年年底中央指出了“三重压力”，基本取向上明确地说凡是收缩性的政策都审慎考虑，其后财政部就明确公布，新的年度即2022年，不考虑房地产税改革试点扩围的动作。到了2023年，全年大家都紧张地关注着怎么样能把经济运行维护在合理区间，也没有能正面讨论房地产税改革扩围的时机。2024年，宏观运行有向好中的波动，还要努力把向好趋势的基础夯实，那么显然也还没有正面考虑推出房地产税改革试点扩围的时机。但并不是对此不再讲了，党的二十届三中全会的《决定》中，“健全社会保障体系”最后一段最后一句讲到“完善房地产税收制度”，实际上就是作出了“伏笔”式的交代，将来需以改革的方式来实现。

  2.资源税。还有地方税体系里的一些另外的事项。其中有一些相对于房地产税改革来说，难度相比来说较低。比如资源税，是地方税体系里也很值得看重的一个税种。如果在未来有希望将房地产税培养成为一个大宗、稳定收入来源，需要仔细考虑在全面铺开之后，各地征收房地产税的丰裕程度将会是大相径庭的。沿海发达地区的房地产税在工商业很发达的情况下，税源的丰裕程度很高，而到了中西部欠发达地区，房地产税税源的丰裕程度明显降低，于是两地的税基和财源建设带出的收入水平的差距，在这个对比上是会拉大的。但是中西部却恰恰是中国的资源富集地区，资源税凡可按照属地原则认定的可以都归地方所有（只有海洋石油不好认定归哪个省，就归中央所有），基于这种属地原则在中西部发挥资源税调节作用的导向上，要适当加大税负调节力度，其对于资源富集的欠发达地区所发挥的财力支撑作用，正好可以缓解前面所说的发达和欠发达地区的财产税收入差距扩大问题。这些都是在中国可以具体设计的具体方案的。这里实际上，已经把中央所说的三大任务中，理顺政府间体制关系和税制改革配合其所要做的地方税体系建设之间的有机联系，勾画式反映出来了。

  3.个人所得税。在很明确的共同富裕导向之下，中央说要慢慢地提高直接税比重，这也是大家很关心的事情。这在改革中要处理的主体问题，跟上述体制、地方税体系，也是联系在一起的。简单勾画一下要点：在中国，直接税中一个很有影响的税种，是个人所得税，它在2018年的这一轮改革中已经有了值得肯定的进步，提出很久的综合税基终于初步形成，即把四种收入综合到一起，“归堆”到一个税基上，实行超额累进税率的调节，调节力度是显著增大的。但这四种收入都是劳动收入，分别是工薪、稿酬、劳务收入和特许权的相应收入（特许权收入包括创造发明这种知识产权所带来的收益），实际上这就带来了一个不平衡的、对于劳动收入的税收歧视问题——非劳动收入一分钱都没纳入这样一个加强调节力度的综合税基中。直观地看，虽然加大了再分配力度，但没有落到在人们觉得第一步是要去调节的“先富起来”的厂主型富豪阶层头上，对他们实际的调节机制方面，没有与2018年个人所得税改革产生相关的联动关系。实际生活中，过去这些人很容易避开这种个人所得税的调节，2018年以后仍然是这样。比如某头部企业掌门人宣布自己只拿一元年薪，但实际上他和家人高收入的表现形式，是实际生活水平里的高消费，包括他和家人每年可能有几次到海外去度假，都可以打入公司的运营费用支出中。个人所得税找不到他们的税基，何谈超额累进税的调节机制呢？但是2018年扩税基加强了的超额累进调节机制，却结结实实落在了知识分子型的专家、创新型人士身上。这种影响下，压力最大的是一些高新科技企业——人才团队是他们最关键的人力资本支撑，为了拢住人才，企业不得不给专家发放名义上更高的工资，使这些专家的实际收入不下降，以防止他们“用脚投票”而流失人才。这样的情况倒逼出了很快要打上的政策补丁。2018年修订的《个人所得税法》施行之后，粤港澳大湾区较快得到国务院批准，在已有的制度规范上“网开一面”，对大湾区的外籍专家特殊处理，使他们的个税边际税率从45%压回15%的低水平，以防止出现这些专家流失的不良局面。紧接着是海南。海南要按照中央战略部署建设全球规模最大的自由贸易港区，需要聚拢人才。所以，对于外籍和本土的专家，海南以国务院批准的方式将个税最高边际税率45%压回到15%。笔者阅读过相关文件，其实就是认定为工程师以上资质的专家，都可以适用海南的该种政策。这样的情况肯定会引起另外的地方的攀比，明里暗里打补丁的事情，就必然会出现。公开层面上的还有深圳。深圳是大湾区内的增长极，显然不能够满足于只对外籍专家“网开一面”，所以深圳以财政设立一个特别的基金，用补助的方式将内地、本土认定资质的专家的个税最高边际税率，压回到25%以下。新的一轮个人所得税改革，就需要处理类似的规范化问题了。

  当然，非劳动收入怎么纳入综合税基，需要作具体的合理设计。有一个国际经验有必要注意一下，就是资本利得概念之下，用作直接投资的部分，应该得到“网开一面”的税收优惠。作者觉得我国新一轮改革里，是可优先考虑把广义资本利得里金融实物资产的存款衍生利息纳入“综合”。过去曾有利息税，后来停征了，可再次恢复，并且将利息部分的征税纳入综合税基，接受超额累进税率调节。这是可以在新一轮财税改革里积极考虑的。但同时笔者也建议，要借鉴对于直接投资“网开一面”的那种优惠引导。比如在美国，个人所得税是很重要的税种，有多年规范化的一些经验积累，曾经的美国首富巴菲特就说过，他实际的个人所得税税负，相当于他公司内中级员工的水平。这正是因为阳光化的规则上，明确规定了直接投资方面的税负采用较低的比例税率，不作超额累进的调节。巴菲特大量的投资是股权投资、股票投资，得到的收益即资本利得，基本上又马上进行了股票市场新的直接投资。那么他就享受了这样的优惠待遇，这对于整个社会的发展是有好处的——这种有比较丰厚的资本利得的社会成员，如果马上把这些可用资金又转为直接投资，是有利于经济繁荣发展的。中国在新一轮税制改革里，要正确借鉴这种加强直接税调节力度同时适当区别对待的经验。

  4.遗产和赠与税。地方税体系和直接税对接的部分，有前面说到的房地产税，另外，在促进共同富裕方面的直接税，也有上一轮中央指导文件提到的“研究开征”的遗产和赠与税。作者觉得，遗产和赠与税在新一轮财税改革的推进过程中，还是要放在房地产税实质性推进的后面，因为它的前提更严格。应该在中国可以明确地推出官员财产报告制度和一定级别官员的财产公示制度的配套改革完成之后，再顺理成章地考虑——要求所有社会成员对政府报告自己的全部财产信息，准备身后接受遗产和赠与税的调节。这个事情必须把顺序摆对。作者觉得，不宜在房地产税怎样切入还存在如此棘手问题的时候，把遗产和赠与税再提到改革日程的靠前位置上，要有一定先后顺序的合理安排。

  5.税基配置与扁平化。地方税体系建设的配套中还有一个重要的事情，就是中国特色的地方税体系该如何配置税基？地方原来有四级，加是五级，1994年的时候，并没有对五级分税提出特定的设计。当时的期望是中央同省为代表的地方，先形成分税制框架，之后省以下各级地方再自己设计走出一条中国特色的五级分税道路。但是很快就发现，五级分税无解，二十种左右的税，按照五级无论怎样分，都不可能形成一个像样的方案。要想真正在省以下贯彻分税制，解决分税制与市场经济匹配而横向到边、纵向到底的问题，引出的是一个技术性问题——能否通过扁平化来解决形成分税可行方案的问题？实际上，由于种种原因，前些年对于扁平化已经有了一些建设框架上很好的进步。千年之交以后，农村税费改革使乡镇这一级普遍实行了“乡财县管乡用”，实际上的意思就是把乡镇财政变成了县级预算下管的一个预算单位，而乡镇本身不再搞全套的“乡镇财政建设”，已经不具有配税基、设金库的条件。这就把实体层级意义的“财政基层”概念上提了。按照这样的内在逻辑，以后乡镇在行政上也将慢慢的变多地向“街道办事处”模式靠拢，变成上级政权的派出机构，这是未来可以逐渐解决的问题。现在已经有“乡财县管”这一层级的铺垫，而上面的省与市县间还有一个浙江经验，可以把市和县处理为“财政省直管县”的状态，即“行政不同级但财政同级”，在“一个平台上对省说话”搭成体制。浙江在几十年间从始至终坚持“财政省直管县”的状态，其好处有目共睹。省直管县带来的是县域经济蒸蒸日上，这实际上关联着浙江民营经济的蓬勃发展，对于整个经济社会持续健康发展来说，它带来的这种支持焕发活力的机制，是大家都觉得很值得看重的。这种减少政府层级的浙江经验，在降低行政成本、减少上下级沟通的信息时滞、形成更高的运行效率等方面，还体现出很多好处。基于浙江的经验，后来中央发文，财政部也有专门的执行文件，要求全面铺开。但这么多年了，所谓铺开只是做到各省级行政区往下有试点，并没有真正全覆盖。中央也曾经发文提到，有条件的地方能试行行政的省直管县体制，但后来全国只有广东顺德在有相关文件依据的情况下进行了行政省直管县，不过也无疾而终，没有总结出什么具体经验，实际上很难在那里延续下去。这将是需要未来的配套改革逐渐去解决的问题。作者觉得，应该从中央、省、市县三级事权切入并配上支出责任的合理细化，再加上地方税体系建设来理顺各级政府的体制关系。也就是说，探讨多年的“地方税体系建设”，需要在“扁平化”的大前提和配合呼应之下，找到配套改革合理的、可行的方案，这是个系统工程。

  土地财政机制和地方债机制两者之间的呼应和平衡关系该怎么样认识，是在地方筹集收入方面非常关注的。总体来说，“土地财政”在中国被视作一个贬义词，主要指在地方土地批租环节上有一种倾向性，是一次把钱拿足——在任官员很看重通过这一种方式来获得一大笔钱，做突出表现其政绩的项目，进而实现仕途的抱负，即带来更好的政绩肯定和升迁前景，而同一块地皮以土地批租的方式获得收入之后，在40年到70年内，类似的收入连一分钱都无法再贡献，这在时间上覆盖了后面的十几届甚至二十几届官员的任期——这是在任官员不会注重的事情，于是就出现了短期行为。这样很容易形成地方政府同开发商之间的“共谋”，不断制造“地王”——可尽量把钱拿足的“地王”，使得政府方面因支持官员出政绩而受益，而开发商在还有卖方市场特征的时候也很容易形成高房价而使其投资回报不成问题。这样一种短期行为的弊病，一直被人们抨击，那么如何在配套改革中合理地处理问题呢？国际经验可以给咱们提供的启示，是地方政府层面另一种更广义的土地财政：不是一味地依靠土地批租，还要广义地“靠山吃山、靠水吃水”，把自己辖区国土开发形成的不动产中千家万户的住宅，也纳入税收调节的范围，形成年复一年大宗稳定收入来源的房地产税——这又说回到地方税体系建设的首要税种。这种广义的土地财政在美国、英国的例子可作为对我们的启发：美国、英国其实也有国有的和地方政府掌握最终产权的地皮，并不是清一色的土地私有制，在国土开发的过程中，凭借最终产权的经济权利来收取地租的行为，有着全球规范上的同一性，英美也有此类收入。但是因为他们已发达到国土开发基本饱和的状态，总体上看，这些收入给地方政府作的贡献已经处于十分辅助性的地位了。英国甚至有999年的租约，时期如此之长，已经把最终产权和使用权的分离推到极致，但是产权的清晰度不受影响。这种情况下，地方政府不会多么看重类似中国的土地批租收入，而是更看重把自己辖区之内的公共服务做好、投资环境做好，每年收取的房地产税，就会在发展过程中很好地处于一个税基丰度上升、形成大宗稳定收入来源的状态。这一经验启示我们，以后在地方层面，中国应该争取消除贬义土地财政的短期行为特征，发展到这种广义、非贬义的土地财政，这就又回到前面所述，地方税体系中的房地产税改革，要寻求实质性推进。

  说到地方债的概念，这是另外一种由政府政治权力派生出来的收入来源。地方政府和中央政府一样，都有政治权力，这种社会管理者的政治权力可以派生出税收，也可以派生出公债。地方债在2014年《预算法》修订后有了阳光化发行的法律依据，登堂入室之后，原来潜规则强制替代明规则的那种地方隐性负债，本来已有一轮消化，即进行债务的置换，这已经是“开明渠、堵暗沟”了，按理地方不应该再有隐性负债的困扰。但实际上，这些年地方政府隐性负债仍然在形成风险。原因与前文提到的省以下分税制没有到位，是有不解之缘的。地方没有一个稳定的分税制可预期地形成财力的支撑条件，使得地方政府往往要在隐性负债这方面做财力补充。如果以后省以下分税制能够真正地规范落地，加上地方税体系建设基本成型，那么就能极大地消除地方政府增加隐性负债的动机。这也是配套改革为主、制度创新标本兼治而追求“治本为上”来解决的问题。当然在过渡过程中，监管强化、优化的必要性，是应伴随始终的。

  关于国企改革，很多人关心中央已强调的“管资本为主”。强调“管资本为主”就从另一方面代表着不再延续较早时候所提的国有资产的管理体系是“管人管事管资产”的统管表述，而是聚焦到价值形态的运作上。资本的本质要求是要保值增值，国有资本也是资本，应强调跟市场对接的保值增值，这是它的第一目标（当然，以后还有更多的问题一并解决的必要），在起点上清晰树立第一目标，使很多人感觉是在对接新加坡的淡马锡模式。其实淡马锡模式早就被中国人所看重，在倾向性上是能更好地促使国有企业顺应市场规律，保值增值。新加坡采用的淡马锡模式非常清晰，财政部100%掌控淡马锡的股权，却只派出一个代表加入它的董事会，而绝不干涉具体的生产经营决策，只是考察它的绩效，追求保值增值。这方面很值得中国借鉴，但也不可能简单照搬淡马锡模式。因为中国是如此庞大的一个经济体，面临的复杂问题也很多，中国很多国企还可能有政策性、公益性的任务，而一旦附加有政策性任务，就必须在深化改革中进一步探讨区别对待的可行机制和方案。

  此外，在改革深水区攻坚克难，就从另一方面代表着改革的难度很明显，已经步履维艰了，但一定要寻求突破。难之所在，精炼地讲，就是习曾经说过的——好吃的肉都吃完了，剩下的都是难啃的硬骨头。但啃“硬骨头”的事情一定不可回避，在体制内形成所谓“最小一揽子多轮推进”的改革过程中，要有战略耐心，也要有胆识和魄力，抓住时机，一轮一轮攻坚克难。中国经济社会转轨的问题不可能一步到位地完全解决，我们应该切实贯彻二十届三中全会要求，自觉地把改革放在更突出位置，于此指导方针下，在冲破利益固化的藩篱、克服既得利益的阻碍上，凝聚共识、积极稳妥加大力度地锐意进取。■

  贾康，著名经济学家，第十一届、十二届全国政协委员，第十三全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。

  1985 年开始在财政部科研所工作，历任研究室副主任、主任、科研所副所长，于2001-2014年间任所长。在国民经济、财政税收、金融、公共事务等的理论、政策研究领域，有数十年的丰富工作经验。

  多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题，撰写和出版数十部专著和 数百篇论文、数千篇财经文稿、访谈。

  2006-07年，两次受之邀座谈经济工作(被媒体称之为“问策”）。

  2013年后，多次应总理之邀座谈、或按全国政协安排向总理建言经济工作。

  2010年1月8日，中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题的讲解人之一。/

  国家（“十一五”、“十二五”和十三五”规划专家委员会委员。国家发改委 PPP 专家库专家委员会成员。中国财政学会原副会长兼秘书长。北京、上海、福建、安徽、西藏、广西等多地人民政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学等多家高校特聘教授。

  1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。

  2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2021年与刘薇合著出版的《双循环新发展格局》又被评为年度“中国好书”和全国党建精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。